Airi Mikli, Riigikontrolli kohaliku omavalitsuse auditi osakonna peakontrolör
Õpetajate Leht
Kui õpetaja-õpilaste suhe oleks optimaalne, saaks kohe tõsta õpetajate palga üle 1300 euro ehk 126 protsendini Eesti keskmisest. See aga eeldab, et õpetajaid oleks 1500−1600 vähem kui praegu, kirjutab Airi Mikli Õpetajate Lehes.
Senist üldhariduse rahastamissüsteemi iseloomustab jätkuvalt riigi ja omavalitsuste lõpmatu vaidlus − kas raha antakse piisavalt või mitte. Riigi ja omavalitsuste vahel on vastastikune usaldamatus, et raha ei kasutata täpselt nii, nagu andja seda mõtleb, või hoopis kahtlustus, et iga muudatus toob kaasa mõne lisakohustuse, milleks pole raha.
Omavalitsuste haridustoetus, tänavu 237 miljonit eurot, on olemuselt rangelt sihtotstarbeline, seda eriti alates 2014. aastast, kui riigieelarve uue baasseadusega muutus toetusraha kasutamine karmimaks. Haridustoetusest makstakse õpetajate palgad, kusjuures õpetajate keskmisele palgatasemele on seatud eesmärk jõuda 120%-ni riigi keskmisest palgast. Selle poole liikumise tagab riiklikult määratud õpetaja miinimumpalk, mis 2016. aastal on 958 eurot.
Meenutagem kas või koolide tugiteenuste rahastamist puudutanud kirglikku debatti – eri aastatel suhtus riik tugiteenuseid pakkuvatele spetsialistidele haridustoetusest palga maksmisse erinevalt – alates vaikivast nõusolekust kuni sõnaselge ärakeelamiseni. Muide, jutt käib rahast, mis haridustoetuse kogumahtu arvestades puudutas vaid ca 1%.
Koolivõrgu korrastamine
Ühest on räägitud väga palju – üldhariduse paremat kvaliteeti ja jätkusuutlikumat rahastamist on sõnastatud väljendiga „koolivõrgu korrastamine”. Selle taustal olen puutunud kokku omavalitsuste suhtumisega, et kaob omavalitsusest kool, kaovad ka elu ja inimesed.
Leidub omavalitsusjuhte, kes on uue ja suurema kooli ehitamise lubaduse sidunud valimisvankri ette, eirates sellega majanduse ja ilmaelu ilmselgeid trende. Paraku on paljudest kohtadest kadunud pered, kuid koolid on sageli alles. Täpsemalt öeldes – õpilased on läinud, kuid alles on jäänud õpetajad.
Haridusraha kasutamise efektiivsust iseloomustab õpilaste suhe ühe õpetaja kohta. Kui üldiselt võib õppekava läbimise optimaalseks suhteks pidada üht õpetajat vähemalt 15 õpilase kohta, siis Eesti keskmine on munitsipaalkoolides 12,75. Kusjuures vähemalt viimase kaheksa aasta jooksul pole see suhe koolivõrgu mõningasest koomaletõmbamisest hoolimata muutunud.
Kaks kolmandikku omavalitsustest, s.o 141 omavalitsust on sellised, kus õpilasi on õpetaja kohta vaid kuni 10. Optimaalne või kõrgem õpilaste-õpetaja suhe on 213 omavalitsusest praegu ainult kümnes.
Veel üks mõte seoses üldhariduse rahastamise jätkusuutlikkusega. Kui arvestada, et õpetajate palgatõusu jätkumiseks järgmisel aastal on vaja palgaraha suurendada 30 miljoni euro võrra, siis arvestused näitavad, et see raha on umbkaudu sama suur, kui haridustoetuse praeguse taseme juures annaks kokkuhoidu õpilaste-õpetaja suhtarvu korrastamine.
Võttes aluseks 2015. aasta keskmised palgad, saaks õpetajate arvu optimeerides tõsta õpetaja keskmise palga võrreldes riigi keskmisega tasemele 126% ehk õpetajate palgataseme seatud eesmärk oleks täidetud. Arvestades laste hulka, peaks meil õpetajaid olema 1500−1600 praegusest vähem.
Miks siis aga ikkagi riigi valitud meetod sihtotstarbelise haridustoetuse näol ei ole töötanud ega toonud kaasa optimaalset koolivõrku? Kõigele sellele – koolivõrgu korrastamise venimisele ja õpetajate liiga suurele hulgale − juhtis muide taas tähelepanu ka äsja avalikustatud OECD raport.
Esiteks – valides rahastamise korraldamisel reguleeriva ja suunava tee, ei ole riik neid hoobasid tahtnud täielikult rakendada. Selgituseks, õpilase pealt saadav haridustoetus moodustub pearaha, mis sel aastal on 1229 eurot, ja omavalitsuseti määratud koefitsiendi korrutisest, kus väikesed, alatäidetud klassidega vallad saavad õpilase kohta isegi üle kahe korra enam raha kui Tallinn, Tartu või n-ö kuldse ringi suured vallad. Lisaks on hulk muid olulisi koefitsiente, mis sendi täpsusega igaühe rahakotti mõõdetakse.
Haridustoetuse jäikus
Kahjuks on koefitsient kui tõe kriteerium toonud kaasa ka näiteid, kus püüdes optimaalsete lahenduste poole, on omavalitsused rahas hoopis kaotanud. Sellise rahajaotuse eesmärk nõrgemate soosimisel on haridus- ja teadusministeeriumi sõnade kohaselt tagada lastele õppimine kodulähedases põhikoolis.
Selline eesmärgipüstitus on ju mõistlik, aga paraku pole ministeerium määratlenud, millistele kriteeriumidele peab kodulähedane põhikool lapse jaoks vastama. Kuna see on jäetud täielikult omavalitsuste meelevalda, on tulemuseks, et kõik olemasolevad koolid ongi kodulähedased.
Praegune rahastamissüsteem oma koefitsientidega töötab seega koolivõrgu optimaalseks muutumisele vastu. Kui omavalitsus soovib igal juhul kooli pidada, tuleb riik talle paradoksaalselt appi sihtotstarbelise rahaga, st rahaga, mida saab kasutada rangelt ettenähtud otstarbel kooli alleshoidmiseks.
Et seda mõttekäiku ei saaks tituleerida hoolimatuseks väikestes omavalitsustes elavate laste vastu, ilmestan oma mõtteid arvudega õpilaste ja õpetaja suhte ning põhikoolihariduse kättesaadavuse seoste kohta.
Nimelt, 152 munitsipaalpõhikooli ehk 53% kõigist munitsipaalkoolidest on sellised, kus õpetaja kohta on vaid kuni kümme õpilast ning kus lineaarselt mõõdetuna on kümne kilomeetri raadiuses veel vähemalt üks üldhariduskool.
Kõige selle valguses võib rääkida veel kord haridustoetuse sihtotstarbelisest jäikusest kui probleeme tekitavast, mitte lahendusi pakkuvast nähtusest.
Niisiis – üle poolte madala õpetaja-õpilaste suhtega koolide lähedal asub mõni teine kool. Kui omavalitsus soovikski ühe sellise kooli lapsed sõidutada lähedalasuvasse kooli, nt naabervallas, siis selliseks kulutuseks omavalitsus haridustoetust kasutada ei tohi.
Ma ei tea, kui paljud omavalitsused on seetõttu sellise mõte maha matnud, sest koolitranspordi kulud on võrreldes koolipidamise kuludega pea sada korda väiksemad. Arvestused näitavad, et omavalitsused, kus õpilasi on õpetaja kohta 1−5, kulutavad koolitranspordile ca 4% koolipidamise tegevuskuludest. Omavalitsustes, kus õpetaja kohta on 6−10 õpilast, on vastav näitaja 2%.
Tekib küsimus, millist lisaväärtust see annab, et raha, mida vallad-linnad kasutavad omavalitsusliku ülesande täitmiseks, sihitakse rangete reeglite järgi riigieelarve eraldisena, mitte ei ole see raha arvatud omavalitsuse üldisesse tulubaasi, et ta saaks ise otsustada ülesande täitmise parima korraldamise üle.
Üks põhjendus on, et nii kaotaks riik kontrolli, mida omavalitsused kasutaksid ära ja raha ei läheks haridusele. See jutt tundub mulle lähedasest minevikust väga tuttav, kui kohalike teede hoiu raha oli veel eraldi toetusena majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi eelarves.
Hirm, et õpetajatele ette nähtud palgaraha läheks muudeks kulutusteks ja õpetajate palgataseme tõus võrreldes riigi keskmise palgaga jääks täitmata, ei näi põhjendatud. Riigikontrolli arvutused näitavad, et laias laastus on juba praegu 117 omavalitsuses, see on 55% omavalitsustest, õpetaja keskmine palk suurem kui riigi üldine keskmine. Ja see ei puuduta sugugi ainult suuremaid ja rikkamaid omavalitsusi vaid näiteks ka Veriora või Lasva valda. Tõsi, sellist palka makstakse valdavalt omavalitsustes, kes on oma koolivõrgu ära korrastanud. Lisan siiski veel ühe näite, mis tekitab kahetisi mõtteid. Konkurentsitult kõige kõrgem on õpetaja keskmine palk Sauga vallas, 2015. aastal oli see 1711 eurot, kuid see on anomaalia ja võimalik vaid haridustoetuse koefitsientide kurioosumina.
Arvan, et vabastades haridustoetuse rangelt sihtotstarbelise raha staatusest ei juhtuks mitte midagi hullu. Riigil peaks olema omavalitsuste vastu sedavõrd usaldust, et andes ülesande täita, oleks julgust anda ka vastutust. Seda eriti olukorras, kus loodame, et haldusreformi tulemusel tekivad omavalitsused, kel on kõik eeldused oma ülesandeid täita.
Veel üks mõte omavalitsuste motiveerimisest muuta õpetajate palgad nende töö vääriliseks. Mäletate lühiajaliselt kehtinud põhimõtet alushariduse valdkonnas, et kui omavalitsus tõstab lasteaiaõpetajate palga 85% tasemele üldhariduskooli õpetaja miinimumpalgast, maksab riik omavalitsusele juurde osa palgatõusuks läinud rahast? Kuigi selline lubadus sai kehtida lühikest aega, motiveeris see omavalitsusi palku tõstma. Milline omavalitsus ei tahaks raha vastu võtta!
Kui arvestame, et järjekordseks õpetajate palgatõusuks on vaja leida 30 miljonit eurot, kuid soovitud tulemuse võiks samal põhimõttel saavutada poole väiksema rahaga, pakkudes selleks omavalitsustele, kes õpetajate palga teatud tasemele tõstavad, osa rahast, võiks korraga saada kaht – õpetajate parema palga ja optimaalse õpilaste-õpetajate suhte. Siis oleks võib-olla võimalik võidelda skeemidega, kus õpetajatele on munitsipaalkoolis tehtud töö eest makstud osa palka või tulemustasu mitte kooli eelarvest, vaid koolist väljaspool tegutseva eraõigusliku sihtasutuse poolt, kes kogub selleks lapsevanematelt n-ö annetusi.
Kokkuleppimatuse tagajärg
Nüüd aga tagasi koolivõrgu teema juurde. Omavalitsused on olnud võimetud kokku leppima, millistele koolidele panustamine on mõttekas ja milliste pidamine tuleks lõpetada. Seda võimetust on tinginud väga mitmed asjaolud: alustades eespool kõneldud rahastamissüsteemi vigadest, omavalitsuste väiksusest ja soovist tekki oma peale tirida kuni inimestevaheliste pingeteni välja. Mis on aga selle kokkuleppimatuse tagajärg?
Minu arvates on omavalitsused näidanud sellega võimetust hariduse korraldamisega hakkama saada. Kuigi olen veendunud, et kui omavalitsusel on vastava taseme hariduse andmiseks olemas piisav suurus ja tagamaa, on kooli paiknemise ja pidamise üle otsustamine selgelt omavalitsuslik küsimus. Kui omavalitsused endas selleks jõudu ei leia, ei jää riigil muud võimalust, kui need otsustused enda kätte võtta.
Arvan, et ma ei eksi väga, et just need põhjused sundisid haridus- ja teadusministeeriumi pärast tulutuid läbirääkimisi omavalitsustega otsustama luua aastaks 2023 igasse maakonna keskusesse riigigümnaasiumi. Ja astuma siit edasi ka sammu, mis iseenesest ei ole ilmtingimata otseselt seotud riigigümnaasiumide loomiskavaga.
Nimelt on uues haridusseaduse eelnõus riigi ja kohaliku omavalitsuse ülesanded jagatud nii, et gümnaasiumide pidamine saab riigi ülesandeks. Kuna seaduseelnõu seletuskirjas on kirjeldatud selle otsuse positiivset poolt, toon siinkohal välja mõne aspekti, mis võivad minu arvates probleeme tuua, sealhulgas hooga käima läinud haldusreformi kontekstis.
On kahetsusväärne, et valdkondlikud reformid liiguvad oma radu, võtmata hetkekski tuure maha, et arvestada muutuva olukorraga. Haldusreformi seaduse eelnõu on seadnud eesmärgiks tugevate ja võimekate omavalitsuste moodustumise, seejuures on mõte anda võimekatele omavalitsustele täita senisest enam ülesandeid. Jälgides, millises ulatuses enamik omavalitsusi juba täna vabatahtlikuks liitumiseks läbirääkimisi peab, on haldusreformi eesmärgi täitmine väga tõenäoline.
Seega mõjub lähenemine määratleda gümnaasiumiharidus riikliku ülesandena haldusreformi taustal etteruttavana, teadmata, millised uued omavalitsused moodustuma saavad või kust hakkavad jooksma nende jõujooned.
Näiteks pidasid dramaatilisi liitumisläbirääkimisi Saue linn ja Saue vald, Nissi ning Kernu vald. Uue omavalitsuse tekkimisel saab selle keskus asuma Saue linnas, ühe Harjumaal asuva riigigümnaasiumi asupaik otsustati ära aga juba varem Saue valla keskusesse Laagrisse.
Samuti ei ole teada, missugune mõju saab olema riigigümnaasiumidel omavalitsuste põhikoolide pidamisele.
Riigigümnaasiume kiidetakse ja kindlasti õiglaselt, et seal saavad õpetama kõige paremad õpetajad, kuid tihti võivad need õpetajad olla tänaste n-ö torukoolide parimad mõlemas astmes, nii gümnaasiumi kui ka põhikooli osas, kes siis riigigümnaasiumidesse lahkuvad.
2014. aasta oktoobrikuu seisuga oli 150 munitsipaalkoolis kokku 3069 õpetajat, kes andsid ainetunde nii põhikooli- kui ka gümnaasiumiastmes.
Headest õpetajatest on alati puudu. Hariduse kvaliteedi kontekstis ei oska ma arvata midagi päriselu näitest ühes linnas, kus üks õpetaja suudab ühes koolis õpetada kokku 14 ainet.
Miks ei ole õpilased õnnelikud?
Kõneledes täna hariduse rahastamisest, ei saa mööda erakoolide teemast. Kuigi koolikohti jätkub, ei rahulda need üht osa lapsevanemaid, kes valivad erakooli. Tuleb ka mõelda, mida on vaja muuta, et need, kellele koolipidamine on seadusega kohustuseks tehtud, suudaksid meelepärast ja mitmekesist haridust pakkuda.
Põgusalt veel hariduse sisust. Kuidas mõõta, kas nende räägitud miljonite eest on Eesti kool ja haridus see parim võimalik? Edetabelite usku inimeste jaoks on kõnekad Eesti laste kõrged PISA testi kohad, kui aga vaadata uuringuid, mis räägivad laste koolirõõmust, õigemini selle vähesusest, et mitte kõnelda lausa koolihirmust või -stressist, on tulemused hoopis midagi muud. Miks on paljud lapsed koolis õnnetud või miks koolis õpetatav ei ole neile huvitav?
Väga hästi põhjendas seda Kuristiku gümnaasiumi õpetaja Priit Ratassepp Õpetajate Lehes artiklis „Miks ei ole Eesti kooliõpilased õnnelikud?“. Ta kirjutab, et õppimise alus on õppija huvi õpitava vastu, kuid paljudes Eesti koolides algab kõik pihta valest otsast, ainekeskne õppekava ei kõneta lapsi.
Lisaksin siia juurde, et vahest on koolis õpetatav nii mõnelgi pool ka elukauge, õppevahendid ja meetodid ei vasta sellele tehnoloogilisele tasemele ja maailmapildile, millega lapsed vabal ajal ja väljaspool kooli kokku puutuvad.
Palun ette vabandust õpetajate käest, kes ajaga kaasas käivad ja maailma n-ö noorte inimeste silmade läbi vaatavad. Viitan ka sellele, et hea haridus hakkab pihta üliõpilaste valikust õpetajaõppesse, õpetaja ameti mainest ühiskonnas, väga heade koolijuhtide oskuslikust töötajate valikust, koolikeskkonnast. Paljudes koolides on puudu last ning õpetajat toetavatest professionaalsete oskustega spetsialistidest.
Nii mõnegi erakooli loomine ja eelistamine osa lapsevanemate poolt on seotud rahulolematusega, et tunnis läheb õpetaja põhitähelepanu probleemsetele lastele, ülejäänutele seda eriti üle ei jää. Õpetaja peaks tegelema tunnis õpetamisega ja ta ei peaks seal olema üksi, kui klassis on lapsi, kes lisaabi või tähelepanu vajavad. Mõistagi peab selleks olema ka raha. Aga kõige selle juures algab hea haridus pihta ikkagi üldisemast – vundamendist, millele toetuda saab, väärtustest, mille tundmine annab teadmise, kes sa oled.
Üldhariduse rahastamises on praegu ruumi maksumaksja raha paremini kasutada küll. Alata tuleks õpetaja ja õpilaste suhte optimaalseks muutmisest, lõpetada haridustoetuse sihtotstarbeline ja jäik sihtimine, anda koolipidajatele suurem vastutus – raha peaks saama kasutada nii, et oluline oleks raha eest saadud tulemus. Tulemusega tuleks arvestada ka hariduse korraldamisel üldisemalt – olenevalt, kuidas kujuneb lähiajal omavalitsusmaastik.
Artikkel põhineb Airi Mikli ettekandel riigikogus olulise tähtsusega riikliku küsimuse „Alus-, huvi-, üld- ja kutsehariduse rahastamise võtmekohtadest” arutelul 7. aprillil.
Artikli täisteksti loe Õpetajate Lehest
